В Держтехногенбезпеки розробили проект Концепції вдосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки на основі ризик-орієнтованого підходу.
Метою Концепції є зменшення кількості пожеж і надзвичайних ситуацій, пов’язаних з ними, та зменшення соціально-економічних наслідків від них в Україні шляхом удосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки запровадженням регулювання пожежної безпеки на основі ризик-орієнтованого підходу і забезпеченням гарантованого прийнятного рівня безпеки населення, територій та об’єктів різного функціонального призначення.
Робочу групу, що займається підготовкою нормативно-правових актів щодо розрахунку пожежних ризиків, очолив Іван Кріса, перший заступник Голови Держтехногенбезпеки.
Текст Концепції наведено нижче.
КОНЦЕПЦІЯ
вдосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки
на основі ризик-орієнтованого підходу
Концепція вдосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки на основі ризик-орієнтованого підходу (далі – Концепція) розрахована на середньострокову перспективу та є основою для виконанню заходів з удосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки на основі оцінювання пожежних ризиків від провадження господарської діяльності суб’єктів господарювання на об’єктах різного функціонального призначення.
1. Загальні положення
В останні роки в Україні однією з основних проблем у сфері пожежної безпеки є стан протипожежного захисту об’єктів з масовим перебуванням людей, зокрема ринків, дитячих дошкільних і навчальних закладів, лікувальних закладів, культових будинків і споруд, санаторіїв та закладів відпочинку, культурно-просвітніх і видовищних закладів, готелів та гуртожитків, на яких заходи щодо забезпечення протипожежної безпеки практично не виконуються внаслідок обмеженого фінансування.
Аналіз причин виникнення такого стану справ показав, що низький рівень забезпечення пожежної безпеки в Україні зумовлений не тільки недостатнім забезпеченням підрозділів пожежної охорони, їх кількістю, малою штатною чисельністю осіб рядового та начальницького складу, високим ступенем зношеності автоматичних систем протипожежного захисту, прорахунками в організації центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування роботи із забезпечення належного рівня пожежної безпеки, але й:
зношеністю основних виробничих фондів підприємств, установ та організацій, що є реальною загрозою виникнення пожеж, масштаби яких можуть негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища;
недосконалістю та застарілістю законодавчого і нормативно-правового забезпечення у сфері пожежної безпеки, що призвело до розбалансування системи управління станом пожежної безпеки;
недостатністю фінансування заходів, спрямованих на підвищення рівня протипожежного захисту об’єктів і населених пунктів.
Припущено, що невжиття невідкладних заходів щодо підвищення протипожежного захисту населених пунктів та об’єктів може призвести тільки до прямих збитків від пожеж на суму близько 3,1 млрд. грн., а з урахуванням побічних збитків – до понад 8 млрд. грн.
З метою визначення оптимального варіанта розв’язання проблеми у забезпеченні пожежної безпеки в Україні Державна цільова соціальна програма забезпечення пожежної безпеки на 2012÷2015 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27.06.2012 № 590, передбачає два можливі варіанти.
Перший, це – залишити на 2012÷2015 роки систему управління забезпечення пожежної безпеки та порядок організації діяльності протипожежних служб на центральному, галузевому та територіальному рівнях без змін і зосередити увагу на виконанні завдань у сфері пожежної безпеки, реалізації визначених пріоритетів та задоволенні сьогоденних потреб із забезпечення функціонування структур пожежної охорони в рамках наданих повноважень, недоліком якого є те, що у результаті його реалізації рівень пожежної безпеки в державі істотно не поліпшиться.
Другий, це – впровадження програмного підходу до формування політики у сфері пожежної безпеки на середньострокову перспективу з внесенням змін до законодавчих і нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки в частині:
залучення до розв’язання проблеми забезпечення пожежної безпеки додаткових джерел фінансування, незаборонених законодавством;
збільшення кількості підрозділів державної, місцевої відомчої та добровільної пожежної охорони, що сприятиме створенню з урахуванням досвіду європейських країн умов для розширення зон (територій) обслуговування такими підрозділами та зменшенню фінансового навантаження на національну економіку;
забезпечення захисту від пожеж об’єктів і населених пунктів та залучення організацій, що здійснюють страхування на випадок пожеж, до впровадження відрахування від платежів з майнових видів страхування органам управління пожежною охороною на запобіжні протипожежні заходи.
Оптимальним обрано другий варіант. Виконання заходів передбачено провести у два етапи, на першому з яких передбачено шляхом удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази у сфері пожежної безпеки запровадити додаткові принципово нові механізми реалізації державної політики у зазначеній сфері. Одним із новітніх підходів державної політики регулювання безпекою є ризик-орієнтований підхід.
2. Мета та завдання Концепції
Метою Концепції є зменшення кількості пожеж і надзвичайних ситуацій, пов’язаних з ними, та зменшення соціально-економічних наслідків від них в Україні шляхом удосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки запровадженням регулювання пожежної безпеки на основі ризик-орієнтованого підходу і забезпеченням гарантованого прийнятного рівня безпеки населення, територій та об’єктів різного функціонального призначення.
Досягнення цієї мети можливе завдяки належному забезпеченню захисту населення та національної економіки від пожеж, підвищенню рівня протипожежного захисту об’єктів, розроблення заходів пожежної безпеки та створення сприятливих умов для реалізації державної політики у сфері пожежної безпеки.
За пріоритет розв’язання проблемних питань у забезпеченні пожежної безпеки визначено зміцнення законодавчої бази за такими напрямами як:
внесення до законодавчих і нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки змін із адаптації форм і методів наглядової діяльності до сучасних умов функціонування об’єктів та населених пунктів;
удосконалення порядку декларування безпеки об’єктів підвищеної небезпеки;
розроблення та впровадження єдиних нормативів безпеки, системи економічного управління безпекою, національних стандартів та актів технічного регулювання, які визначають технічні вимоги до суб’єктів господарювання з урахуванням критеріїв їх розподілу за ступенем пожежного ризику.
3. Основні принципи ризик-орієнтованого підходу
Одним з основних принципів забезпечення безпеки є принцип безумовного надання переваги раціональній і превентивній безпеці.
Управління пожежними ризиками має здійснюватися на основі наступних принципів:
прийнятності ризику, який полягає у визначенні та досягненні обґрунтованих нормативних значень ризиків для населення та навколишнього природного середовища;
превентивності ризику, який передбачає максимально можливе та завчасне виявлення небезпечних значень параметрів стану чи процесу й ініціюючих подій, які створюють загрозу виникнення пожеж, та вжиття конкретних заходів, спрямованих на нейтралізацію цієї загрози та/або пом’якшення її наслідків;
мінімізації ризику, згідно з яким ризик необхідно знижувати настільки, наскільки це можливо, досягненням розумного компромісу між рівнем безпеки і розміром витрат на її забезпечення;
повноти ризику, відповідно до якого ризик є інтегральною величиною, яка має визначатися з урахуванням всіх загроз виникнення пожежі та врахування людського чинника;
адресності ризику, який полягає в тому, що ризиком повинен управляти той, хто його створює;
вибору доцільного значення ризику, відповідно до якого суб’єкт управління ризиком забезпечує в межах від мінімального до гранично припустимого таке значення ризику, яке він вважає доцільним, виходячи з наявних у нього економічних, технічних і матеріальних ресурсів та існуючих соціальних і політичних умов;
обов’язковості інформування про ризик, який полягає в тому, що кожний суб’єкт управління ризиком зобов’язаний регулярно надавати органам державної влади та місцевого самоврядування реальні значення ризиків.
4. Управління ризиками на основі ризик-орієнтованого підходу
Головною метою управління ризиками є підвищення рівня забезпечення безпеки у державі, яке полягає у зміні суті цієї діяльності, а саме, в переході від забезпечення “захищеності” населення та територій до забезпечення “нормативного рівня цієї захищеності”.
Під управлінням ризиками розуміють діяльність, пов’язану з ідентифікацією, аналізом ризиків і прийняттям рішень, спрямованих на мінімізацію негативних наслідків настання небажаних подій і/або зменшення ймовірності їх реалізації до прийнятних значень.
Управління ризиками здійснюється в межах значень від мінімально можливого до прийнятного, визначених для конкретного об’єкта управління.
Так, наприклад, нормативна база ризиків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру спирається на два основні нормативні рівні ризиків: мінімально можливий і гранично припустимий.
Прийнятний рівень ризику є ризик, менший або рівний гранично припустимого рівня ризику, а мінімально можливий – це той рівень, нижче якого зниження ризику є економічно недоцільним.
У сфері пожежної безпеки ГОСТ 12.1.004 встановлює, що допустимий рівень пожежної небезпеки для людей повинен бути не більше 10-6 дії небезпечних факторів пожежі.
Орієнтиром для визначення рівнів прийнятного ризику в Україні є значення ризиків, прийняті у розвинених країнах світу, які становлять:
мінімально можливий ризик – не більший, ніж 1∙10-6;
гранично припустимий – менший, ніж 1∙10-4.
Тобто, прийнятний ризик від здійснення господарської діяльності суб’єкта господарювання повинен знаходитись у цих межах.
Процес управління ризиками при здійсненні діяльності на об’єкті включає виконання шести процедур та постійний моніторинг і контроль.
Складовими управління ризиками є планування, ідентифікація джерел небезпек, оцінка поточного значення ризику з урахуванням реальних параметрів і статистичних даних, порівняння поточного значення ризику з прийнятним, визначення заходів щодо зменшення ризику, реалізація визначених заходів та оцінка їх результативності.
Оцінювання ризику полягає в його спочатку якісному, потім кількісному визначенні, тобто визначенні можливих наслідків реалізації небезпек для населення. Оцінювання ризику виникнення надзвичайної ситуації техногенного характеру, в тому числі і пожежі, на певному об’єкті чи території проводиться періодично з метою володіння інформацією та в інтересах управління ризиком.
Запровадження в Україні управління пожежними ризиками потребує розроблення державної системи управління ризиками у сфері пожежної безпеки. Досягнення прийнятних рівнів ризиків на всій території держави є довгостроковим завданням, яке має здійснюватися поетапно:
у першу чергу, необхідне зниження пожежних ризиків від найбільш небезпечних джерел;
по-друге, необхідно досягти забезпечення середнього ризику на всій території нашої держави на рівні нормативу прийнятного ризику розвинених країн;
нарешті, це вирівнювання значень ризику до прийнятного рівня по всій території країни шляхом зниження його в тих регіонах, які є найбільш небезпечні для життєдіяльності населення і ведення господарської діяльності.
Ефективною є така система управління ризиками, яка передбачає як зниження ймовірності виникнення пожеж, так і зменшення розмірів можливих втрат від них.
Ефективність управління пожежними ризиками має забезпечуватись розгалуженою інфраструктурою механізмів державного регулювання у сфері пожежної безпеки, яка застосовує нормативно-правові, організаційно-адміністративні, інженерно-технічні, економічні й інші методи регулювання.
5. Механізми удосконалення наглядової діяльності на основі ризик-орієнтованого підходу
Одним із основних механізмів державного регулювання по забезпеченню безпеки громадян є державний нагляд і контроль, зокрема у сфері пожежної безпеки.
Всі механізми державного регулювання повинні спиратися на певні норми. Розвиток механізмів державного регулювання має здійснюватися в напрямку підвищення рівня їх превентивності та забезпечення управління пожежної безпекою на основі оцінювання пожежних ризиків. Механізми державного регулювання мають бути ув’язані в єдину систему управління пожежної безпекою на основі ризик-орієнтованого підходу.
Ядром державної системи управління пожежною безпекою і, відповідно, управління ризиками мають стати економічні механізми, що призначені утворити економічний фундамент функціонування цієї системи на всіх рівнях управління безпекою, починаючи від об’єктового та закінчуючи загальнодержавним. Метою економічного регулювання є акумулювання та реалізація превентивних за своїм характером витрат, які мають бути спрямовані на зниження пожежних ризиків для населення, територій, соціальних техногенних і природних об’єктів (тобто: хто створює більшу небезпеку, той і повинен більше за це платити).
Концепція має визначити нову роль механізмів державного нагляду у сфері пожежної безпеки, яка полягає в тому, що держава і право виступають як гарант того рівня ризику, який суспільство вважає прийнятним для себе з урахуванням всього комплексу соціальних, економічних, науково-технологічних та екологічних вимог.
Тож, з метою вдосконалення наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки потребує розвитку й удосконалення нормативна база, яка регламентує діяльність, пов’язану з регулюванням рівня пожежної безпеки, на основі оцінювання пожежних ризиків.
Насамперед, необхідно внести зміни та доповнення до законодавчих актів стосовно забезпечення належного рівня пожежної безпеки об’єкта захисту з урахуванням допустимого значення пожежного ризику, зокрема до закону України “Про страхування”, постанов Кабінету Міністрів України від 14.02.2001 № 150 “Про затвердження Порядку видачі Державною інспекцією техногенної безпеки дозволу на початок роботи підприємств та оренду приміщень” та від 29.02.2012 № 306 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки”, наказу МНС України від 25.05.2012 № 863 “Про затвердження Порядку проведення перевірок органами Державної інспекції техногенної безпеки України та визнання такими, що втратили чинність, деяких наказів МНС України”, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25 червня 2012 р. за № 1054/21366; визначити перелік міжнародних та європейських стандартів з оцінювання й аналізу ризиків, які необхідно впровадити в Україні.
А у зв’язку з набуттям чинності Кодексу цивільного захисту України, який вступить у дію з 1 липня 2013 року, також необхідно буде підготувати та внести зміни до низки нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки.
Поряд з цим необхідно розробити форму та порядок реєстрації Декларації відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки, яка б містила: оцінку пожежного ризику об’єкту захисту; оцінку можливих наслідків, які можуть настати внаслідок виникнення пожежі; перелік відповідних нормативних вимог, які забезпечуються на об’єкті захисту.
Методичним забезпеченням реалізації заходів по удосконаленню наглядової діяльності у сфері пожежної безпеки має стати розроблення Методик визначення розрахункових значень пожежних ризиків для об’єктів різного функціонального призначення, які мають бути реалізовані за допомогою комп’ютерних програм для проведення відповідних розрахунків, з обов’язковою підготовкою інспекторського складу Державної інспекції техногенної безпеки України та фахівців Українського науково-дослідного інституту цивільного захисту за цим напрямком.
Науковим підґрунтям проведення даних робіт мають бути системні наукові дослідження, направлені на оцінювання пожежних ризиків, зниження ризику виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру, пов’язаних із пожежами, а в цілому – створення системи управління ризиками у сфері пожежної безпеки.
6. Очікувані результати
Передбачається, що виконання заходів по вдосконаленню наглядової діяльності на основі ризик-орієнтованого підходу буде сприяти зменшенню кількості пожеж і надзвичайних ситуацій, пов’язаних з ними, та соціально-економічних наслідків від них; знизить ризик виникнення пожеж і загроз, пов’язаних з ними; створить сприятливі соціальні умови життєдіяльності населення; зменшить вплив небезпечних факторів пожеж на навколишнє природне середовище.
Завдяки чіткому функціонуванню системи забезпечення пожежної безпеки на основі принципів управління ризиками, поетапному виконанню запланованих заходів з удосконаленню наглядової діяльності буде створено належні умови для реалізації державної політики у сфері пожежної безпеки.
7. Міжнародне співробітництво
Дослідження різноманітних аспектів ризиків, у тому числі ризику виникнення пожеж, проводяться останнім часом у багатьох країнах світу.
Ефективність державного системного регулювання безпекою доведена позитивним досвідом країн Європи, де розпочате два десятиліття тому впровадження превентивних заходів значно знизило кількість техногенних надзвичайних ситуацій і зменшило втрати від них.
Аналізування міжнародного досвіду управління ризиками в сфері пожежної безпеки має передувати впровадженню механізмів регулювання пожежною безпекою на основі ризик-орієнтованого підходу.
Вирішенню завдань по вдосконаленню наглядової діяльності на основі ризик-орієнтованого підходу має сприяти:
взаємний обмін науковою і науково-технічною інформацією з установами різних країн, що здійснюють свою діяльність за даним напрямком;
налагодження прямих багатосторонніх зв’язків між вищими навчальними закладами та науково-дослідними установами Російської Федерації та Республіки Бєларусь;
підготовка спеціалістів (інспекторського складу Державної інспекції техногенної безпеки та фахівців Українського науково-дослідного інституту цивільного захисту) за напрямком проведення розрахунків пожежних ризиків;
проведення наукових заходів з обговорення вищезазначених питань із залученням провідних науковців у сфері ідентифікації й оцінювання ризиків.
8. Фінансове забезпечення виконання заходів
Для виконання заходів по вдосконаленню наглядової діяльності на основі ризик-орієнтованого стосовно підготовки інспекторського складу Державної інспекції техногенної безпеки та фахівців Українського науково-дослідного інституту цивільного захисту за напрямком проведення розрахунків пожежних ризиків, розроблення та впровадження відповідного програмного забезпечення для проведення розрахунків за Методиками визначення розрахункових значень пожежних ризиків для об’єктів різного функціонального призначення передбачається залучити ресурси:
Державної інспекції техногенної безпеки України;
громадських організацій, зокрема Добровільного пожежного товариства України та Всеукраїнського благодійного фонду “Сприяння державній пожежній охороні”;
зацікавлених підприємств та установ, зокрема ТОВ “Науковий центр вивчення ризику “Ризикон” (м. Сєвєродонецьк) і ТОВ “Комп’ютерні інформаційні технології” (м.Київ).